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Traité des fondations d’utilité publique

C’est dans un contexte de renouveau des fondations à la fin des années 1970 que Michel Pomey se lance dans la rédaction des 461 pages de son traité théorique et pratique sur le régime juridique des fondations en France. Partant du constat de l’absence d’ouvrage de référence, il souhaite remédier à la confusion  qui entoure la notion de « fondation » par une analyse rigoureuse mais accessible du phénomène en France. L’ouvrage n’est pas seulement technique : la démonstration est soutenue par des exemples pratiques et la comparaison systématique entre le modèle français de tradition régalienne, le modèle américain plus libéral, et les modèles anglais et allemand intermédiaires. Expert du sujet, Michel Pomey a été chargé par André Malraux de la première étude sur les fondations américaines et a participé à la création de la Fondation de France en 1969. 

Faute de définition légale en 1980, l’auteur propose de caractériser la fondation en quatre grands traits (ch.1) : « Institutions autonomes dotées, par constitution légale, d’un but d’intérêt général ainsi que des moyens financiers nécessaires, et statutairement organisés en conséquence ». L’auteur dresse ensuite une typologie des fondations (ch.2) selon le type de fondateurs – particuliers, entreprises ou autres – leurs financements avec ou sans dotation en capital, leurs modes d’intervention – opératrices ou de financement - , la zone géographique ou encore le degré de généralité de leur action. Chacune de ces formes pouvant par la suite se combiner en un objet original. Michel Pomey souligne néanmoins l’universalité des fondations (ch.3), que l’on retrouve depuis l’Antiquité sur tous les continents car elles répondent à des préoccupations bien humaines : survivre à sa propre mort ! 

Un autre point commun les réunit : leur rapport jamais neutre à l’Etat et à son monopole sur l’intérêt général. L’auteur remarque d’ailleurs (ch.4) que les fondations sont absentes des pays au régime collectiviste et autoritaire. Il en déduit qu’elles ne peuvent fleurir que dans les démocraties libérales, où la richesse privée est encouragée mais doit être répartie pour assurer un minimum de cohésion sociale, dans un cadre juridique et fiscal stable et incitatif. Cependant les incitations juridiques et fiscales apparaissent secondaires puisque l’accès aux sources du droit et de l’information est difficile (ch.5). Pour remédier à cette lacune, l’auteur passe en revue les différentes sources existantes (issu du droit commun privé et public) et indique les difficultés en voie d’amélioration (absence de code spécial, caractère confidentiel de la jurisprudence administrative,…). Cet inventaire permet d’analyser les régimes de fondations qui coexistent (ch.6) : un régime normatif qui favorise le caractère privé (confiance a priori entraînant la liberté d’agir) et un régime de garanties qui favorise le caractère d’utilité publique (en imposant a priori des garanties d’intérêt général). L'auteur remarque que le régime normatif comporte des risques d’abus, qui peuvent décrédibiliser tout le système et donc le freiner, alors que le régime de garanties peut décourager l’initiative mais garantit ensuite les fondations contre l’arbitraire du politique dans une grande liberté de fonctionnement.

Une étude approfondie de ce régime demande d’en définir les différents constituants (ch.7 à 10). Pomey détaille alors les mécanismes de choix, les motivations, les droits et les obligations des fondateurs et des bénéficiaires (personnes physiques ou morales) ainsi que les obligations légales à respecter dans les statuts pour consacrer la personnalité de la fondation (titre, siège, durée, champ d’activité, nationalité, buts et objet). Pour réaliser cet objet (ch.11&12), les fondations doivent définir les activités à mettre en œuvre et les ressources à mobiliser (dotations initiales mais aussi patrimoine, activités rémunérées hors marché, subventions privées ou publiques). L’auteur illustre les différentes options possibles par un recueil de pratiques courantes, puis montre que cette diversité de moyens et cette efficacité sont autorisés par l’existence d’un régime fiscal incitatif pour les fondations, les bienfaiteurs et les bénéficiaires (ch.13&14).

Pour répondre aux inquiétudes légitimes qui entourent ce système (gaspillage des ressources publiques, légitimité démocratique,…) l’auteur définit les modalités d’organisation des fondations (ch.15 à 19) : problématiques de gestion, de budget, d’évaluation des actions, d’organisation des services et de politique générale. Chaque point s’analyse en comparant la fondation aux entreprises du secteur marchand pour noter son appartenance au monde de l’initiative privée, mais aussi ses spécificités. Ces chapitres se lisent au regard de questions déontologiques cruciales après les crises des années 60 et du pouvoir social détenu par les fondations. L’ouvrage a été rédigé en 1980, ouvrant  la voie à une meilleure connaissance des fondations en France, qui seront d'ailleurs enfin reconnues par la loi à partir de 1987, puis en 1990 et 2003 notamment. Le livre de Pomey paraît à ce titre un peu daté d'un point de vue juridique et fiscal, ce qui n'enlève en rien la pertinence des questions soulevées par l'auteur dans ces chapitres : comment concilier les exigences légales de définition de l’objet avec un horizon de perpétuité, dans un monde en constante évolution ? Comment faire croître ses ressources économiques sans mettre en péril la nature désintéressée de la structure ?

La fondation pose ainsi des problèmes complexes que résout en partie le modèle de la Fondation de France (ch.20). Créée en 1969, elle est proche des charitable trusts anglo-saxons en ce qu’elle abrite des fonds et des fondations particulières non autonomes avec une vocation quasi-universelle. Première fondation fiduciaire en France, créée à l'initiative de l'Etat en levant les fonds initiaux auprès de banques françaises, c’est une petite révolution juridique qui dépasse l’antagonisme public-privé. L'acte de créer une fondation (ch. 21&22) illustre bien cette double dimension privée et publique : l’initiative (droit privé) donne lieu à l’agrément (droit public) qui, conférant personnalité et capacité à la fondation, l’autorise à se doter. Mais Pomey est conscient que le système des fondations reconnues d'utilité publique est encore perfectible et envisage plusieurs réformes (ch.23) pour favoriser leur développement. Il leur prédit un avenir fleurissant malgré le scepticisme rencontré à l'époque de la rédaction du livre. Si les fondations sont en crise, écrit Pomey, ce n’est pas de dégénérescence mais de croissance, et ce n’est certainement pas la première fois dans l'histoire. Elles participent selon lui d'un véritable "tiers secteur", absolument nécessaire en ce qu’il répond à un besoin permanent de toute société : servir l'intérêt général et les besoins collectifs sans cesse évolutifs en permettant la libre contribution des citoyens, tout en leur offrant des garanties.

Ce Traité des fondations d’utilité publique demeure un ouvrage de référence, précis et complet mais aussi didactique. Nombre de ses recommandations ont d’ailleurs été appliquées depuis par le législateur français. Loin d’être obsolète, il permettra à quiconque s’intéresse aux fondations de saisir l’esprit, les particularités nationales et le fonctionnement de ces organisations. S'il est un fin connaisseur du sujet, Michel Pomey est aussi un défenseur des fondations, répondant aux principales objections formulées à leur rencontre jusqu'à l'époque contemporaine. L'ouvrage est donc un traité exhaustif, mais aussi engagé, ce que les tenants d'une approche critique pourront lui reprocher en dépit de la qualité objective de ses apports.

par Camille Voisin


Pomey, Michel (1980). Traité des fondations d’utilité publique. Paris : Presses universitaires de France